《学校督导规程（试行）》政策解读

　

　　2017年6月20日，北京市教委、市政府教育督导室印发了《关于印发〈学校督导规程(试行)〉的通知》(京教督[2017]12号)(以下简称《规程》)，作为建立健全学校督导工作制度体系的基础性文件，对规范学校督导工作具有重要指导意义。为加深对这个文件的认识理解，现将有关情况作如下说明：

　　一、《规程》起草背景

　　起草出台《规程》，主要基于四点考虑：

　　第一，贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，落实教育规划纲要和《教育督导条例》。2014年2月，国务院教育督导委员会办公室审议通过并印发了《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，明确提出深化督导改革是转变教育管理方式的重大举措。在此背景下，按照深入推进管办评分离的要求，建立指导各级各类学校规范办学、提高教育质量的督导评估工作机制，为促进教育事业科学发展、办好人民满意的教育提供制保障。

　　第二，深化学校督导改革为重要突破口，助力学校办学水平和育人质量的提升。在北京市全面深化教育领域综合改革、加快推进教育治理与教育能力现代化的背景下，编制科学可行的《规程》对于加强我市教育督导法制化建设，建立健全现代化的教育督导体系和督导制度，全面提升教育督导的专业化水平具有重要的意义。

　　第三，编制《规程》有利于为各级各类学校的教育督导工作提供规范性和指导性工作意见。近年来，在北京市人民政府督导室的统筹领导下，市、区各级教育督导工作都取得了突出的成绩，督导机构职能不断调整和完善，各项督导制度不断健全，督导体制机制不断完善，督导人员队伍不断充实、专业化水平不断提高，督导工作实效不断提升。但是与此同时，在督导的规范性方面还需完善，比如在实施督导的方式和程序、督导的具体内容与事项、督导结果的公开与使用方式等方面，仍然缺少明确的、规范性的工作规程。因此，需要将已经取得的成绩作为基础，总结和提炼，编制科学规范的《规程》，为各级各类学校教育督导工作提供适切、有效的指导。

　　二、《规程》起草过程

　　为高标准完成《规程》起草工作，成立了《规程》编制项目组，由市政府教育督导室唐立军主任、关国珍副主任直接领导，学校督导处牵头，聘请了开放大学黄先开校长、首师大学孟繁华副校长、北师大学职成教研究所赵志群所长、十一学校李希贵校长、北师大石中英教授、原丰台区教委张立新主任作为顾问全程参与《规程》制定。考虑到各级各类学校学校督导工作的特殊性和差异性，针对基础教育、职业教育、高等教育下设三个课题组，分别由首师大基础教育学院王海燕副院长、北京教科研职成所吉利所长、北工大高教所王绽蕊研究员牵头负责，课题组通过系统规划、深入调研、科学编制、正式起草、研讨完善，完成了“规程”的起草。文件出台过程大致分为四个阶段：

　　第一，前期准备阶段。2016年初，唐立军主任组织各课题组召开了启动会，确定了顾问团队和研究课题组，向各课题组明确了《规程》编制工作要求。各课题组在接到编制任务后，均构建了自身研究团队。在搜集整理文献、学习研讨政策文件基础上，对国内外教育治理、教育评估监测、教育督导理论与实践做了比较全面的梳理和总结，对我国教育督导改革的形势和未来发展趋势做出了基本研判，明确了“《规程》的编制方向，确定了调研的对象、调研的重点内容、调研形式，并作出了比较详细的编制计划。

　　第二，下校调研。2016年4-6月期间，各课题组成员分别深入学校开展实地调研，基础教育课题组调研走访了北京育英学校等八所中小学校，并与督学进行了深入访谈，职业教育课题组调研走访了北京信息职业技术学院等四所中高职院校，高等教育课题组调研走访了多所市属高校，同学校相关负责人就开展教育督导的、形式、内容，督导结果的使用及学校对于开展督导的需求与期待等进行了深度访谈。通过与学校的互动，与督学的沟通，使各课题组更加深入、全面地把握了当前各级各类学校教育督导的现状与效果，了解了学校对于开展教育督导的需求与期待，并由此进一步明确了《规程》编制的目标和任务，为《规程》撰写奠定了良好的基础。

　　第三，正式起草。2016年7月，调研工作结束后，各项目组在充分领会国家、北京市教育综合改革与教育督导改革相关文件精神，认真学习教育改革发展的新理念，把握各级各类学校教育实际和督导工作实际，吸收借鉴兄弟省市制定相关文件经验的基础上，着手起草《规程》初稿。在文件起草过程中，三个项目组通过召开内部研讨会、邀请相关专家及督导一线工作人员提出反馈意见等方式，对《规程》文本进行细致推敲、反复修改，分别形成了三类《规程》初稿。

　　第四，围绕《规程》初稿，关国珍副主任组织项目组召开编制顾问咨询会，聘请专家作为《规程》编制顾问，为《规程》初稿提出建议，并广泛征求市教委、市政府教育督导室相关处室及有关委领导的意见，对《规程》初稿进行多次修改，形成了《规程》征求意见稿。

　　针对三个《规程》征求意见稿，关国珍副主任再次组织项目组分别召开三次专家座谈会，邀请各级各类学校代表，重点从学校执行落实的可行性、文件内容程序的实效性等方面，听取学校建议。同时面向各区政府教育督导室征求意见，并请政策法规处把关。在唐立军主任的亲自指导下，对文件进行了修改完善。现已通过市政府教育督导室主任办公会审议，提交市教委主任办公会审议。

　　三、《规程》总体框架和主要内容

　　《规程》在充分体现各级各类学校差异性的前提下，分为“中小学校督导规程”“职业院校督导规程”“普通高等学校(本科)督导规程”分别进行阐述，但考虑到各级各类学校督导工作的一些共性，三个规程在体例上保持了一致，均分为总则、督导实施、督导队伍、督导结果、附件五个部分。

　　第一部分是总则，主要对《规程》制定的依据和目标、原则和适用范围进行说明。

　　关于制定依据与目标：三个规程共同的上位文件有《中华人民共和国教育法》《教育督导条例》《北京市人民政府办公厅关于深化教育督导改革的实施意见》，根据各级各类学校的特点，有分别将《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》作为各自依据。《规程》制定的目的旨在履行教育督导职能，科学规范开展学校督导工作，促进学校实施立德树人，提升办学水平和育人质量。基础教育更加强调了“学生健康成长和全面发展”，职业教育更加强调了“服务学生发展、促进就业，提升职业院校对经济社会发展的贡献力和影响力”，高等教育更加强调了“提升教育质量和治理水平，为培养德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人服务”。

　　关于督导原则，三个《规程》都提出坚持依法依规原则和督导并重原则。依法依规原则是开展督导工作的基础，任何教育督导工作的开展都要依据有关教育方针、政策、法规组织实施，这里除了国家层面的法律法规和方针政策外，还应包括北京市相关法律法规和方针政策。督导并重原则强调的是对学校的督导不仅仅是监督检查，而是包含着监督和指导两方面来推动学校持续改进。

　　在此基础上，基础教育在原则方面突出学段特点，强调以规范办学行为、提升教育教学质量为主线，突出了市级统筹、区级为主、多元参与的原则，这也符合基础教育的特点，市级层面从宏观层面统筹组织实施，制定工作意见，明确工作要求，主责在区级层面，区级教育督导部门运用综合督导、专项督导和经常性督导组织实施，同时充分吸纳学生、家长、社会共同参与。

　　职业教育在原则方面突出要坚持以人为本、多元参与的原则，其中以人为本是职业教育督导规程先进性和引领性的突出体现。强调以学生为中心、实现学生全面、可持续发展，推动专业技能与工匠精神兼备的职业技术技能型人才的培养，多元参与考虑到职业教育与社会及企业之间联系紧密，所以强调通过广泛吸纳学生、家长及社会各方共同参与，提高督导的民主参与度来创新督导工作体系。

　　高等教育在原则方面突出要坚持质量为本、统筹兼顾的原则，质量为本强调对高校的督导工作，要充分保证学校的办学自主权，重在提高学校的办学水平和育人质量，推动学校的内涵发展。统筹兼顾原则是指高校除了市级教育督导部门开展的外部督导外，要不断建立完善内部督导工作机制，二者协同配合，共同推动学校质量提升。

　　关于适用范围：三个《规程》针对适用范围均进行了明确的界定，针对各级各类学校的督导工作可参照执行。

　　第二部分是督导实施。这部分主要细化了开展学校督导由前期统筹规划到落实执行的全过程的各项工作。具体包括组织实施机构与学校的各自职责、督导职权、督导内容、督导方式、督导准备、不同类型督导的工作流程等具体内容。

　　关于督导的实施机构：明确了对中小学校、职业院校实施市、区两级督导。其中中小学校、职业院校由市级统筹指导，区级具体组织实施，高等学校督导由市教育督导室组织开展。这里有两点需要说明：一是在属地管理的前提下，市教育督导室根据工作需要也可直接开展针对区属中小学校、职业院校的督导;二是针对市管职业院校的督导由市级组织实施。

　　关于学校内部督导工作：明确了各级各类学校要建立健全内部督导工作机制，完善内部督导工作组织体系，制定内部督导工作制度，加强内部督导队伍建设，结合自身发展实际，自主实施学校内部督导。具体督导的内容可参考本规程中关于督导内容的描述，同时更重要的是要结合《关于进一步加强学校内部督导工作的指导意见(试行)》来组织实施。

　　关于督导职权：为保证入学督导工作的权威性，在文件中明确了教育督导部门在实施教育督导中的八项主要职权，同时考虑到八项职权未必能全部囊括，所以还列了一项其他职权作为补充完善。

　　关于督导的内容：针对各级各类学校特点，督导的内容有共性也有差性，但有几点是相同的：一是依法办学。不管哪种类型的学校，学校都要全面贯彻党的教育方针政策和教育法律法规，这是办学的基本遵循。二是队伍管理。主要考察学校教师队伍建设情况，包括教师队伍管理、师德师风建设、业务水平和教学能力建设等内容。三是一些普适性的要求，如人才培养、教育教学管理、内部督导机制建设等内容。在此基础上，中小学校中更加强调了校园安全、学籍管理、教育热点难点问题、教材建设与使用、体育美育工作等内容，体现了基础教育的特点;职业院校中更加强调了实习实训、校企合作、行业企业及社区提供培训等内容，体现了职业教育的特点;高等学校中更加强调了学风建设、思想政治理论课建设、实践教学、创新创业教育实施及教育教学质量等，体现了高等教育的特点。

　　关于督导方式：基础教育和职业教育采取的督导方式分为综合督导、专项督导、经常性督导和其他督导方式。市、区两级教育督导部门可以根据实际工作需要组织实施，需要说明的是在经常性督导中对于挂牌责任督学实施经常性督导进行了强调，这也结合了北京当前在责任督学挂牌督导工作中取得的成果。对于高等教育不涉及综合督导，因此督导方式只包括专项督导、督导检查以及现在针对高校开展较多的评估监测相关工作。

　　关于督导具体实施准备：明确提出为保证督导工作规范开展，教育督导部门要做好前期的组织工作，设计好督导评估指标体系，根据督导工作需要研制调查问卷、测评量表、观察记录表、座谈会提纲、访谈提纲等督导工具辅助督导工作的开展。

　　关于督导流程：三类《规程》开展的流程基本相同，是从督导工作开展实际操作的角度按照督前、督中、督后串联起来的，包括督导通知、学校自评、入校督导、综合评议、督导反馈、学校整改、督导跟踪。在整个督导流程文件中进行了详细阐述这里作两点说明：一是督导流程在《教育督导条例》中相关规定的基础上，结合实际工作经验进行了具体细化，比如对于实际督导中反馈具体划分为口头反馈和书面督导意见回复。同时对包括督导各项工作的时间具体到了二十日、三十日，这里指的也都是自然日，使督导过程实施具有更强的可操作性。二是体现了一些工作创新。比如在入校督导前综合评议，除了传统意义上，学校的自评报告外，还要参考学校在教育部、市级信息系统中填报的基本状态信息和评估监测数据等，全面掌握学校的基本情况，同时避免给学校增添负担。

　　第三部分是督导队伍。这部分强调了参与督导的人员构成以及督导队伍的建设。

　　关于督导人员的构成：为了体现督导工作的专业公正，强调要根据督导事项有选择的确定督导人员，并成立团队开展实施，明确提出团队不少于3人。基础教育主要依靠的是我们市、区两级的专、兼职督学队伍来实施。职业教育因为考虑到督导可能要深入生产一线，对兼职督学年龄、职称等条件进行了限制。高等教育督学在这里主要指的是市级督学。对于督学队伍的管理，可以参考《北京市督学管理办法》执行。同时，职业教育和高等教育在督学层面考虑到校企合作、产教融合和我们现有督学的结构特点，增加了督导专家参与督导，主要想把一些教育专家、行业企业专家及在相关领域有一定造诣的知名人士吸纳进来参与督导工作，利用这些专家丰富的教育实践经验、在职业、高等教育领域具的广泛影响以及在行业、企业中的领军作用帮助和指导职业院校、高等学校提高办学质量，提升督导工作水平。因此，对督导专家的组成、条件和职责进行了详细描述。

　　关于督导人员培训：为了保证督学和专家的指导能力和督导水平，特别提出专兼职督学和督导专家要定期接受职业教育和教育督导相关培训，提升专业素养和工作能力，把督导队伍自身的能力建设摆在重要位置。

　　第四部分是督导结果。这部分阐明了督导报告的呈现、提交与报送等要求以及督导结果的使用、作用。

　　督导结果的使用很大程度上决定了督导的实效性和权威性。《规程》明确了督导报告公开制度，以此来接受社会监督，同时明确将督导报告作为编制下一年工作计划重要参考的同时，还应作为对被督导学校及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据，保证督导效力得以彰显，体现督导结果对于促进学校持续发展、发挥督导部门规范办学行为、提升教育教学质量的监督和指导双重功能，都是重要参考和依据。

　　第五部分是附则。这部分作为《规程》制定印发的必备内容，对规程的施行时间进行了明确，同时也体现了文件制定的完整性。

　　四、需要说明的问题

　　第一，规程的制定出台力争体现北京的工作特色。2012年《教育督导条例》正式颁布，系统设计了教育督导制度，丰富了教育督导内涵，明确了教育督导范围，规范了教育督导的类型和程序，为开展各级各类教育督导工作提供了法律依据。北京市自1986年恢复重建教育督导制度以来，经过近30年的探索和努力，在督导内容、督导工具、督导流程等方面，积累了许多有益经验。对于这些实践证明行之有效的好经验、好做法，有必要借助《规程》编制工作，进行系统梳理总结，并将其固化，形成规范的制度文件。因此，《规程》的制定在充分参照《教育督导条例》的基础上，根据北京市教育督导实践工作中取得的丰富经验，坚持首善标准，充分体现了北京市教育督导工作的特色与特点。

　　第二，《规程》在基本规范学校督导职责、工作全过程的基础上，也给予了各区督导工作一定的弹性和灵活度。目前北京市各区开展的中小学校、职业教育教育督导工作都已形成了具有各区特点的督导工作体系，包括督导机构设置、人员组成、工作流程、督导工具编制等，积累了非常丰富、具有实效性和针对性的督导经验。因此，《规程》在基本规范了督导职权、督导内容、督导方式、各类督导职责和程序的基础上，对一些具体内容未作出过细、限制过死的规定，目的在于希望各区能够根据本区督导工作的实际展开更具灵活性和创新性的督导工作。

　附件：

1.《北京市中小学校督导规程（试行）》说明.docx

2.《北京市职业院校督导规程（试行）》说明.docx 
   

3.《北京市属普通高等学校（本科）督导规程》（试行）说明.docx